党的二十大以来、特别是二十届三中全会以来，党中央科学决策，密集推出系列国资国企改革举措，不断激发地方国资国企经济发展、科技创新、产业促进、安全稳定的“顶梁柱”作用。但不可否认的是，经济大变局已经出现，“土地”为核心的高增长可能一去不复返，地方国企面临新的发展困境，新形势下如何破题？是进行专业化整合重组，还是朝着“城投+产投+创投”的方向加速转型？这或许是大多数地方国有企业需要研究的课题。
一、地方国有企业困境分析
整体来看，地方国有企业当前面临关系不清、定位不明、协同不足、整体小散、体系不全、管理不活等方面的困境。
01、困境一：关系不清，政企不分、政资不分现象突出
政府与地方国有企业间存在政府过度干预、企业过于依赖现象。
一是部分地方国有企业名下国有资产长期被部门（单位）无偿占用，导致资产权属关系不明、管理责任悬空，更易出现国有企业收益与成本倒挂现象。
二是地方国有企业承担过多政府公共事务管理职能，如创城、扶贫、防洪防汛等工作，导致国有企业人工、费用等成本增加，甚至造成国有企业资源浪费。
三是部分地方国有企业代政府履行相关司法程序，却要承担相关司法费用。
02、困境二：定位不明，功能性与市场化业务极不均衡
一是政府与地方国有企业间业务往来虽频繁，但并未形成制度化、契约化的结算方式，如专项资金迟迟不到位、公交补贴迟迟不给付、教育系统长期欠费等。
二是地方国有企业承接政府功能性任务较多，如利用自身收益投资健身广场、物业提升等公益类项目，导致国有企业自身经济社会评价体系与公共服务贡献度尚未形成良性互动。
三是地方国有企业房地产开发企业资质、水利水电工程施工总承包等各类资质等级相对较低，市场化开发建设能力、运营管理能力不足。
四是过度依赖区域土地开发、建筑施工、房屋销售、城市基础设施建设等政府性业务，业务发展不均衡且主要围绕地方政府开展，没有实现独立运作、自主经营、自负盈亏；新领域、新业态的市场化、多元化业务布局体系尚未形成，缺少市场化竞争意识和市场化竞争能力。
五是“党建+业务”融合意识不够，没有充分将党建引领的政治优势、组织优势、发展优势发挥出来，“党建+业务”缺乏具象化、数据化和场景化。
03、困境三：整体散小，监管难、融资难等问题较突出
一是地方国有企业数量相对较散，地方一级国有企业甚至超过数十家，涉及开发建设、农牧、水务、交通、文化、环境等领域，且多数国企业务较单一，多元化布局业务的同时，区域内较易发生同质化竞争。
二是地方国有企业整体规模较小，自身造血机能欠缺。地方国有企业不管是营业总收入还是整体资产规模相对都较小。
三是地方国有企业存在大量厂房、商品房等闲置资产，尤其可经营性闲置资产未得到充分盘活使用。
四是出资人财务监管、合规体系、考核机制、用工监管、资产监管等监管问题突出。
五是传统平台公司融资受限的前提下，部分市政基础设施、民生工程及政府专项工程等款项因长期拖欠直接影响国有企业的现金流，进而影响信用评级，引发系列债务风险、法律诉讼风险的同时，导致国有企业融资更加困难。
04、困境四：协同不足，新质生产力产业生态布局不够
一是不同地方国企间跨平台协同机制不健全，适配性和灵活性不足，尤其体现在开发、建设、招商、运营间跨国企跨平台协作有待进一步加强，资源整合能力有待提升。
二是地方国有企业在服务区域产业不同阶段时精准度不够，产业全生命周期服务能力有待提升，如初创期项目孵化阶段缺乏精准化、专业化的政策、资金、物业等支持手段，成长期资源对接阶段协同机制薄弱，成熟期产业生态构建尚未形成全链条赋能体系。
三是区域内多为传统产业，以科技创新为核心驱动的新质生产力产业生态布局不够。
05、困境五：体系不全，治理机制和治理能力有待优化
一是地方国有企业董事长、总经理多数任命/招聘的方式不同，极易出现董事会与总经理办公会决策冲突的情况，造成决策资源浪费。
二是地方国有企业董事会普遍缺乏独立、专业的外部董事，因而在董事会决策中缺乏独立、客观的专业意见，影响董事会决策的质量和决策的效率，甚至引发风险合规等系列问题。
三是部分地方国有企业尚未建立完善的党委会、董事会、专业委员会、总经理办公会的法人治理体系，无法形成权责法定、权责透明、有效制衡的治理机制。
06、困境六：管理不活，激励机制和人才储备相对不足
一是多数地方国有企业尚未建立完善的现代企业管理制度，管理机制不灵活，激励机制、末位淘汰、容错机制等建立不全。
二是多数地方国有企业迅速发展的同时，人员数量整体储备不够，工作开展时常“有心无力”。
三是部分国企核心骨干人员长期借调至外部单位，影响本职工作开展。
四是部分国有企业现有人员、尤其是领导班子年龄结构整体呈老龄化趋势。
五是二级建造师、中级工程师、投融资等专业人才储备严重不足，影响国企健康可持续发展。
二、地方国有企业破题建议
未来，建议地方国有企业从厘清关系、明确定位、整合重组、强化协同、健全体系、建立机制等方面逐步优化完善，冲出发展困境，实现高质量发展。
01、破题一：厘清关系，实现政企分开、政资分开
按照“小政府+大市场（公司）+大服务”的功能定位，遵循“政企分开、政资分开、管办分离”原则，厘清政府与地方国有企业的关系，即政府回归政府，企业回归企业。政府作为地方行政管理机构，承担地方经济、社会、公共服务等职能，对区域内重大问题、重大项目和专项资金等管理进行研究、推进和监督；地方国有企业作为城市建设运营、园区开发运营、产业投资服务等方面的市场主体，承担投融资、开发建设、产业培育孵化、资产运营、物业服务、公用事业、人力资源服务等职能，逐步打造地方政府集“开发建设、产业培育、投资运营”等为一体的市场化业务集群，形成市场主导、政府支持、高效运作的管理运营体制。
02、破题二：明确定位，功能性与市场化兼顾平衡
遵循“分类分层管理、功能性与市场化兼顾”的原则，明确各地方国有企业功能定位和主责主业，即尽量做到功能归功能、市场归市场。
一是建立政府与国有企业间制度化、契约化的结算模式，探索注册资本金、政府补贴、政府购买服务等各类结算模式的应用场景等，实现政府国企间结算目录化、清单式管理。
二是整合资产、资金、资质、权限、人力等各类资源，借助提升企业注册资本金、积累相关业绩、完善管理体系、提高企业信誉等方式，逐步提高国有企业房地产开发企业资质、水利水电工程施工总承包等各类资质等级，甚至拍卖等其他资质等级，切实提高企业的综合实力和市场化经营能力。
三是按照“横向一体化、纵向延伸”的策略，积极开拓国有企业市场化经营业务，为实现企业自主经营、自负盈亏、自我发展，积蓄力量。
四是积极探索将“党建”与业务融合，通过组织嵌入（党组织覆盖）、机制嵌入（双向进入）、文化嵌入（红色基因），实现党的建设与战略决策、经营管理、人才培育的深度耦合，实现政治使命与市场价值的双向奔赴。
03、破题三：整合重组，盘活资产，做大做强做优
一是参照先进地区国有企业发展经验，结合地方政府发展实际需要，紧紧围绕“城市开发”“产业发展”“美好生活”三条主线对地方国有企业进行专业化整合重组，布局开发建设类、产业发展类、城市运营类、文化旅游类等国有企业，打造“产业+”“投资+”“城市+”“智慧+”“绿色+”等“人产城智”融合发展新模式。
二是将地方可经营性资产、可产生稳定现金流的项目分类划转到相应国有企业，壮大国有企业资产规模的同时，提高资产保值增值、盈利能力。同时，积极与第三方机构对接，通过包装资产、合并报表等科学方式，增加授信、降低融资成本，提高国有企业融资能力。
三是积极争取专项资金、专项债券，对地方资源、资产、资金、资质、权限、人力等进行整合盘活，优化资源配置、壮大资产、整合资质、释放资金效益、发挥人才优势，实现各业务板块间相互支撑、协调发展，形成合力，实现资源、资产、资本的有效循环，发挥地方国有企业的整体效益，做大做强做优地方国有企业。
四是建立地方统一的国资监管体系，从财务、合规、考核、用工、资产等方面进行明确，推动地方国有企业实现高质量发展。
04、破题四：强化协同，因地制宜发展新质生产力
一是地方层面牵头建立协同配合机制，成立产业生态全周期协同推进领导小组，由地方主要领导任组长，国企分管领导任副组长，相关部门（单位）主要负责人、各地方国有企业主要负责人任组员，明确产业生态各阶段、各环节主要任务和痛点堵点，深化与高等院校、科研机构等渠道合作，全力做好科研成果与产业需求的精准对接，为精准化、专业化打造产业生态全周期服务体系提供科技创新支撑。
二是遵循“轻重分离、各司其职”原则，结合地方发展战略规划和产业集群打造目标，立足市场、产业链、资源、环境等要素，全力推动项目全生命周期管理，明确地方各类项目开发、建设、招商、运营等各链条不同环节牵头主体、配合单位，强化跨平台、跨部门协同配合。
三是因地制宜布局和发展新质生产力产业，建设现代化产业体系，如通过数字化、智能化、绿色化等新兴技术对传统产业进行升级，或积极同高等院校、科研院所合作，深度推进科技成果转化，逐步向产业链高端延伸，发展和布局高附加值的产业。
05、破题五：健全体系，强化治理机制和治理能力
一是原则上董事长、总经理等领导班子积极探索多元化的招聘方式，尤其是中层以下人员通过市场化手段招聘，提高各治理层级决策的高效性、协同性、执行性。
二是强化地方国有企业董事会中战略、审计、考核等专业委员会建设，根据国有企业实际积极引入外部董事，提高董事会决策的专业性。
三是建立健全地方国有企业党委会、董事会、总经理办公会、专业委员会等法人治理体系，突出自身建设，做实国有企业，形成权责法定、权责明晰、风险与效率兼顾、各司其职、有效制衡的治理机制。
06、破题六：建立机制，进一步完善现代制度体系
一是按照现代企业制度要求，建立科学的企业领导体制和完善的现代企业组织、激励、考核、人力资源等管理制度，地方层面根据有关规定探索建立可操作的容错机制，让“想干者、能干者、敢干者”放心、舒心、安心。
二是由地方国资委牵头，制定地方国有企业“十五五”人力资源规划，从人员数量、结构、质量、保障等方面，进行规划设计。
三是通过优化薪酬激励体系、打造职业发展平台、强化品牌文化吸引等方式，内培外引，推动国有企业人才储备和健康可持续发展。
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